تطبيقات اللامركزية بالمغرب تكشف عن مسار تطور الجهوية منذ الحماية حتى دستور 2011، مما يسلط الضوء على التعديلات القانونية الحاسمة. كيف أثرت هذه التغييرات على التنظيم الإداري والترابي في البلاد؟ اكتشف التفاصيل في هذا التحليل الشامل.
المبحث الثاني: مسار اللامركزية الجهوية بالمغرب
بعد استحضار اهم المحطات التي مر منها التنظيم اللامركزي بالمغرب فيما يخص العمالات والاقاليم، سنتطرق في هذا المبحث الى اللامركزية على مستوى الجهات، من خلال التعرف على المسار الذي مرت منه هذه الأخيرة منذ الحماية الى غاية صدور القانون رقم 96-74 (المطلب الأول)، ثم مقترحات اللجنة الاستشارية كمرحلة انتقالية في مسار الجهوية (المطلب الثاني).
المطلب الأول: تطور مسلسل الجهوية بالمغرب
ان التنظيم الجهوي الحالي الذي اخذ به المغرب هو تتويج لمراحل تاريخية مرت منها الجهة، فاذا كانت الجهة قبل دخول سلطات الحماية الى المغرب غير منظمة ومقننة على أسس وقواعد تشريعية بقدر ما كان هناك نزاعات جهوية تستمد أصولها وتنظيمها من الخصوصيات الجغرافية والقبلية، فانه خلال فترة الحماية سيعرف تنظيما جهويا يخضع الى الاعتبارات الأمنية والعسكرية وذلك بغية تشديد المراقبة على كل أجزاء التراب الوطني قصد اخضاعها للسيطرة الاستعمارية (الفرع الأول).
اما بعد الاستقلال فقد عرف المغرب تنظيما جهويا لا يحمل من مواصفات الجهة الا الاسم (الفرع الثاني)، لكن هذا لم يدم حتى عرفت الجهة لاطار الدستوري والمؤسساتي لها لكي يصبح الحديث ممكنا عن الجهة باعتبارها جماعة محلية ومدى تفعيلها لاليات وأساليب التنمية المحلية (الفرع الثالث).
الفرع الأول: الجهة خلال فترة الحماية
لقد كان من اهداف سلطات الحماية هو تشديد المراقبة الإدارية والترابية على أجزاء المغرب خوفا من ردود الفعل السلبية اتجاه السلطات الاستعمارية. من هذا المنطلق وضعت سلطات الحماية تنظيما جهويا يعتمد على الأساليب العسكرية والأمنية. لهذا كان هدف هذه الأخيرة من احداث المناطق والجهات هو تسهيل عملية السيطرة على كل انحاء المغرب.
لذا تم احداث جهات عسكرية بقرار صادر عن المقيم العام الفرنسي في 4 غشت 1912. اما الجهات المدنية فقد أحدثت ابتداءا من 27 مارس 1919، وهي جهة الدار البيضاء وجهة الرباط ثم جهة وجدة في 22 دجنبر 1919 في حين أحدثت جهة الغرب سنة 1920. لكنه ابتداء من سنة 1923 تم تعديل التقسيم الترابي للمغرب وذلك بتقسيم المغرب الى اربع جهات مدنية وهي الرباط- الدار البيضاء – وجدة – الغرب.
وثلاث مراقبات وهي اسفي – مزاكان (الجديدة) وموغدور (الصويرة)، واحدثت ثلاث جهات عسكرية وهي فاس – مكناس – مراكش.
الا ان هذا التقسيم سيعرف تغييرا سنة 1935 بحيث تم تقسيم المغرب الى منطقتين فقط:
المنطقة المدنية وتضم ثلاث جهات وهي: وجدة – الرباط – الدار البيضاء وثلاثة أقاليم وهي: اسفي – ميناء ليوطي – مزاكان.
المنطقة العسكرية وتضم ثلاث جهات وهي: فاس – مكناس – مراكش، وأربعة أقاليم وهي تازة – تافيلالت – تخوم درعة – وسط الاطلس.
ويمكن القول بان التنظيم الجهوي الذي ساد خلال فترة الحماية قد املته الاعتبارات الأمنية والعسكرية المتمثلة في ضرورة اخضاع كل المناطق وجهات البلاد الى سلطات الحماية، كما ان المغرب باعتباره بلد ذو مساحة شاسعة قد دفع بسلطات الحماية الى احداث هذا النوع من التنظيم الجهوي ذو الطبيعة الإدارية والأمنية التي يهدف من وراءها هو تشديد المراقبة على اطراف التراب الوطني بصرف النظر عن الاعتبارات الاقتصادية والاجتماعية1.
الفرع الثاني: التجربة الجهوية وفق ظهير 1971 ومحدوديتها في تهيئة المجال وتحقيق التنمية
يمكن اعتبار التحديات التي واجهها المغرب بعد الاستقلال، هي التي جعلته يعتمد الجهوية الاقتصادية بمقتضى ظهير 1-71-77 بتاريخ 16 يونيو 1971 وذلك للتخفيف من ظاهرة ومركزية القرار ولتفادي تعثر التنمية وللحد من الفوارق الجهوية، حيث أعطت الأهمية للعامل الاقتصادي ليكون الحافز الأساسي في انشاء الجهات خاصة بعدما اتضح ان الجماعات المحلية والإقليمية لا تتسع للقيام بالمشاريع الكبرى.
ومن هنا اصبح ينظر لفكرة الجهوية من الزاوية الاقتصادية، حيث ان هذه الأخيرة بإمكانها ان تخفف العبء الاقتصادي عن الدولة. خاصة وان الطريقة المركزية في تسيير شؤونه المتعلقة بالتنمية الاقتصادية قد ابانت عن فشلها وعد نجاحها، كما ان المستويات السفلى من الإدارة اللامركزية أصبحت هي الأخرى غير قادرة على القيام بمهامها بفعالية نظرا لقلة مواردها المالية والبشرية.
لهذا أصبحت هناك ضرورة لوجود مستوى ترابي واداري وسيط بين السلطة المركزية والجماعات المحلية بغية الاشراف على التخطيط والتفكير للتنمية الجهوية والمحلية2.
وهكذا اعطى ظهير 1971 ميلاد المؤسسة الجهوية واضفى الطابع الرسمي على سياسة الجهوية، ووضع اللبنة الأولى لتنظيم حقيقي للجهة بالمغرب، حيث وضعها في اطار قانوني مؤسسي مبنيا وظيفتها وحدود مشاركتها في المسلسل الوطني للتنمية وجاء كذلك ليترجم التوجه الجهوي الذي اصبح من صميم الاختيارات الاقتصادية بالمغرب.
الا انه لا يجب ان يفهم من ذلك ان الظهير قد احدث تحولا في سياسة الجهوية، والارتقاء بالجهة الى مكانتها الملائمة، ففي ظل هذا الظهير تظهر دونية الجهات الاقتصادية، قانونيا وعمليا مقارنة مع الجماعات المحلية الأخرى، الامر الذي يجعلها فقط مجرد اطار عمل اقتصادي للقيام بالدراسات وإنجاز المشاريع وبرامج جهوية اكثر منها اطارا لتحقيق تنمية شاملة متوازنة ومنسجمة لمختلف أجزاء المملكة.
وبالفعل اذا رجعنا الى المقتضيات القانونية خاصة الفصل 2 من الظهير المذكور نصادف التعريف التالي”: يراد بالجهة مجموعة من الأقاليم التي تربط بينها او يحتمل ان يربط بينها على الصعيد الجغرافي والاقتصادي والاجتماعي علاقات كفيلة بتقوية نموها والتي تقتضي من جراء ذلك القيام بتهيئة عامة فيها.”…
اذن فالجهة لا تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي، ولا تدخل في نطاق لا الجماعات غير المركزة، ولا في صف الجماعات الترابية اللامركزية، فهي مجرد اطار لعدم تركيز اعمال الدولة واداة لانجاز الدراسات والمشاريع الجهوية.
وفيما يخص تأليف المجالس الجهوية فقد كانت تضم المستشارين الجماعيين المنتخبين ضمن مجالس العمالات والاقاليم ثم عناصر تمثل السلطة المركزية والمصالح المهنية:
رؤساء المجالس الإقليمية ومجالس العمالات الداخلة في دائرة النفوذ الترابي للجهة.
ممثلي الغرف الفلاحية وغرف الصناعة التقليدية والتجارة والصناعة العصرية في حظيرة المجالس التابعة للجهة
خمسة أعضاء عن كل مجلس من المجالس الإقليمية الداخلة في تراب الجهة والذين يتم انتخابهم من طرف هذه المجالس لتمثيلها في المجالس الجهوية. عمال العمالات والاقاليم الداخلة في دائرة نفوذ الجهة ومساعديهم ورؤساء المصالح الخارجية لمختلف الوزارات، فهؤلاء يمكنهم حضور جلسات هذه المجالس وكذا جلسات اللجان التي يمكن ان تكونها هذه المجالس.
وقد اسند المشرع مهمة رئاسة هذه المجالس الى رؤساء مجالس العمالات والاقاليم لكن التجربة ابانت عن هيمنة ممثلي الدولة أي العمال على مستوى المجالس الجهوية فهم يحضرون اجتماعات المجلس، فضلا عن ذلك فالفصل 7 من الظهير المنظم للجهات اسند للعمال الكتابة العامة للهيئة الاستشارية وربط الاتصال بين هذه الهيئة والسلطات المركزية والمحلية.فالعمال يعتبرون السلطة المتحكمة فيها، بحكم ان ممثلي المجالس الإقليمية ليس لهم استقلالا حقيقيا فهم في تبعية تامة للعامل بمقتضى ظهير 1963 المتعلق بالتنظيم الإقليمي.
غير ان هذه المجالس الجهوية الاستشارية كما يدل على ذلك اسمها لا تمارس سوى اختصاصات استشارية فهي ليست بهيئات محلية تقريرية، ومن ثم فهذه المجالس لا يمكنها ان تتخذ أي قرار او تدبير يخص تنمية الجهة.
فاختصاصاتها تنحصر في تقديم رايها في كل ما يخص برامج التنمية الاقتصادية والاجتماعية والتهيئة الترابية التي تهم نطاق الجهات، وينبغي ان تحاط علما بحالة تقدم تنفيذ هذه البرامج.ويمكنها ان تطلب من السلطات المختصة تزويدها بكل المعلومات حول مجرى الاعمال والصعوبات التي تعرقل او تؤخر إنجازها، ويمكنها كذلك ان تتقدم بكل المقترحات التي تهم انجاز المشاريع الاقتصادية والاجتماعية والتي من شانها ان تساعد على الازدهار الاقتصادي والاجتماعي للجهة، فاختصاصات المجالس الجهوية هي اختصاصات استشارية ودورها يظل دورا محدودا3.
التقسيم الجهوي وفق ظهير 1971:
اسفر ظهير 1971 عن تقسيم التراب الوطني الى سبع جهات اقتصادية بناء على مجموعة من الدراسات التي أعدتها مجموعة البحوث حول الجهوية GRE4 وهي:
| الجهات الاقتصادية وفق ظهير 1971 | |
|---|---|
| الجهة | الوصف |
| الجهة الشمالية الوسطى | تحتضن الحسيمة، فاس، تازة، تاونات، مساحتها تقدر ب 43950 كلم2 ساكنتها تفوق 2.720.000 نسمة بكثافة سكانية تقدر 62,5 نسمة في الكلم المربع |
| الجهة الاقتصادية الوسطى | تضم ولاية الدار البيضاء واقاليم الجديدة سطات بن سليمان خريبكة بني ملال وازيلال، تغطي هذه الجهة 5,8 % من مجموع التراب الوطني ويفوق عدد سكانها 6.440.000 نسمة حسب إحصاء سنة 1987، اكثر من 58 % منهم يعيشون في الوسط الحضري |
| الجهة الاقتصادية الشرقية | وتشتمل على أقاليم وجدة الناظور و فكيك يبلغ عدد سكاتها 1.777.00 وكثافة سكانية تتعدى 2346 كلم2 كما تبلغ مساحتها 28.750 كلم2 |
| الجهة الاقتصادية الوسطى الجنوبية | تضم أقاليم مكناس، ايفران، خنيفرة، والراشيدية تمتد مساحتها على 79210 كلم2 أي ما يعادل 11,44 % من مساحة البلاد، وعدد سكانها حسب إحصاء 1987 وصل 1.698.000 نسمة بكثافة سكانية تبلغ 21,5 % كلم2 |
| الجهة الاقتصادية تانسيفت | وتضم ولاية واقاليم مراكش اسفي الصويرة وقلعة السراغنة تقدر مساحتها بحوالي 39000 كلم2 عدد سكانها 3,5 ملايين نسمة |
| الجهة الشمالية الغربية | وتضم ولاية الرباط سلا واقاليم القنيطرة العرائش طنجة تطوان شفشاون والخميسات، تبلغ مساحتها 29955 كلم2 وعدد سكانها يناهز 4.788.000 نسمة وكثافة سكانية تقدر ب 5969 ن/كلم2 |
| الجهة الجنوبية | وتتكون من أقاليم اكادير تزنيت تارودانت طاطا كلميم طانطان العيون السمارة بوجدور واد الذهب ورزازات، تبلغ مساحتها 397025 كلم2، اما عدد السكان فيصل الى 2.773.000 نسمة بكثافة تبلغ 6.98 |
ومن بين اهم الاختلالات التي نتجت عن التقسيم الجهوي لظهير 1971 عدم التوازن على مستوى التقطيع الترابي. فبالعودة الى مضامين هذا التقسيم نجد ان النتائج المحصل عليها كانت بعيدة عن الأهداف المتوخاة منه من حيث منطق اللاتوازن وعدم التكافؤهما السمتان البارزتان اللتان سادتا بين مختلف جهات المملكة.
وهكذا نجد الخريطة الجهوية التي انبثقت عن تجربة 1971 ظلت تعاني من عدة اختلالات يمكن اجمالها في مستتويين:
المستوى الأول: ويتعلق الامر بالخريطة الجغرافية للتقسيم الجهوي بحيث نجد تفاوتا من حيث النفوذ الترابي بين جهة تضم 11 إقليم “الجهة الجنوبية” وجهة لا تتعدى 3 أقاليم “الجهة الشرقية” كما عانت بعض الجهات من غياب واضح من حيث تكامل مواردها وامكانياتها مما نتج عنه تجميع عدة أقاليم فقيرة داخل الجهة الواحدة مثل الجهة الشرقية التي تضم أقاليم اجدير الناظور وفكيك.
المستوى الثاني ويتعلق بغياب معيار التخصص القطاعي بين الجهات فاغلب هذه الجهات شكلت تجميعا عشوائيا للاقاليم، فقد تم الفصل بين إقليم فاس ومكناس مثلا رغم الترابط السوسيو ثقافي والمجالي للمنطقة.
ورغم التوازن الذي طبع التقسيم من كون جل الجهات توفرت على منفذ بحري على الساحل الأطلسي او المتوسطي، فان جهة واحدة استثنيت من هذا الامتياز وهي الجهة الوسطى الجنوبية مما جعلها كيانا ترابيا مغلقا على المنافذ الخارجية. ويمكن القول ان جهات 1971 كان من أسس تنظيمها الجانب الطبيعي قبل البشري، على اعتبار ان التقطيع الخاص يالاقليم يحترم حدود المجموعات البشرية بمختلف مستوياتها، فكان من وظائف التقطيع الاقتصادي محاولة توزيع الثروات الطبيعية بشكل متكافئ بين مختلف الجهات لتعميم حظوظ وفرص كل مجموعة من الأقاليم في الإقلاع الاقتصادي.
اما فيما يتعلق باختصاصات المجالس الجهوية التي أحدثت بمقتضى ظهير 1971، فيمكن القول انها كانت تفتقد الى الكثير من الفعالية بسبب غياب الطابع التقريري الذي كان بالإمكان ان يجعل من تدخلاتها امرا ملموسا وذا جدوى ونفع في مختلف الميادين الاقتصادية والاجتماعية، فحينما نرجع الى ظهير 1971 فاننا نجده قد منح المجالس الجهوية اختصاصات استشارية حيث لم يمكنها من اية قوة قانونية ملزمة وكفيلة بتفعيل تدخلها والتاثير في العملية التنموية5…
________________________
1 اﻟﻣﮭدي ﺑﻧﻣﯾر، اﻟﺟﮭﺔ ﺑﯾن اﻟﻼﻣرﻛزﯾﺔ واﻟﻼﺗﻣرﻛز اﻹداري” دراﺳﺔ ﺗﺣﻠﯾﻠﯾﺔ ﻟﻠﺟﮭوﯾﺔ ﻋﻠﻰ ﺿوء اﻟرﺳﺎﻟﺔ اﻟﻣﻠﻛﯾﺔ ﺣول اﻟﺗدﺑﯾر اﻟﻼﻣﺗﻣرﻛز ﻟﻼﺳﺗﺛﻣﺎر”، ﺳﻠﺳﻠﺔ اﻟﻼﻣرﻛزﯾﺔ واﻟﺟﻣﺎﻋﺎت اﻟﻣﺣﻠﯾﺔ، ﻋدد 10، 2002، ص 17 ↑
2 ﺣﻣﺑد اﺑوﻻس، ﻣﺎرﯾﺎ زﻣﺑوﻧﯾﻧو ﺑوﻟﯾﺗو، ” دراﺳﺔ ﺣول اﻟﻼﻣرﻛزﯾﺔ اﻹدارﯾﺔ واﻟﺳﯾﺎﺳﯾﺔ ﻓﻲ اﻟﻣﻐرب واﺳﺑﺎﻧﯾﺎ”، ص 103 ↑
3 اﻟﺳﻌﯾدي ﻣزروع ﻓﺎطﻣﺔ، اﻹدارة اﻟﻣﺣﻠﯾﺔ اﻟﻼﻣرﻛزﯾﺔ ﺑﺎﻟﻣﻐرب، اﻟطﺑﻌﺔ اﻷوﻟﻰ 2003، ص 128 ↑
4 رﺷﯾد ﺗوﻧﻔﻲ، اﻟﺗﻘﺳﯾم اﻟﺗراﺑﻲ اﻟﺟﮭوي ﺑﺎﻟﻣﻐرب، دراﺳﺔ ﻓﻲ أﻧﻣﺎط اﻟﺗﻘﺳﯾم واﻧﻌﻛﺎﺳﺎﺗﮫ ﻋﻠﻰ اﻟﻣﺟﺎل اﻟﺟﮭوي 2015-1912، رﺳﺎﻟﺔ ﻟﻧﯾل ﺷﮭﺎدة اﻟﻣﺎﺳﺗر ﺗﺧﺻص اﻟدراﺳﺎت اﻹدارﯾﺔ واﻟﻣﺎﻟﯾﺔ، ﻛﻠﯾﺔ اﻟﺣﻘوق اﻛدال، ص 41 ↑
5 ﺣﻣﯾد أﺑوﻻس، ﻣرﺟﻊ ﺳﺎﺑق، ص 106 ↑